李明圣｜“枫桥经验”与邓州“四议两公开”工作法：中国基层治理现代化范式比较

基层治理是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。国家治理现代化离不开基层治理现代化。在中国基层治理现代化进程中，有两个成功范式和标志性成果，一个是浙江省诸暨市的“枫桥经验”，一个是河南省邓州市的“四议两公开”工作法（以下简称邓州“四议两公开”工作法）。目前,学界对枫桥经验的研究不少，对邓州工作法的研究不多,把枫桥经验与邓州“四议两公开”工作法联系起来做比较研究较为少见。在第三届中国基层领导力论坛上，原中央党校副校长孙庆聚认为，南有枫桥，北有邓州，邓州工作法堪称“新时代枫桥经验”的姊妹篇。[1] 对“枫桥经验”和邓州“四议两公开”工作法进行异同分析，剖析二者的内在联系及其对基层治理现代化的价值和意义，进而运用好“枫桥经验”和邓州“四议两公开”工作法，对推进基层治理现代化、国家治理体系和治理能力现代化，具有重要的意义。

马克思主义群众观点认为，群众是真正的英雄，人民是历史的创造者。“枫桥经验”和邓州“四议两公开”工作法，是当地干部群众为解决实际工作中的具体问题，坚持一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来到群众中去，把党的正确主张变为群众的自觉行动，顺应历史潮流，创造性工作的结果，也是中央肯定并向全国推广的结果。

（一）“枫桥经验”的发展历程

“枫桥经验”源于浙江诸暨枫桥干部群众的伟大创造和政法工作的生动实践，形成于社会主义建设时期，发展于改革开放新时期，创新于中国特色社会主义新时代。

1963年6月，浙江省委工作队到诸暨县枫桥区7个公社抓社会主义教育运动试点。1963年7月，社教试点进入对敌斗争阶段，经过摸底调查发现，7个公社6.5万人中“四类分子”911名，其中有163名未改造好的“四类分子”有比较严重的违法破坏行为。[2] 还有一批懒汉、二流子以及小偷小摸、不务正业的人，社会秩序不太稳定，社会治安形势较为严峻。浙江省委工作队与当地干部一起，依靠和发动群众，开展“说理斗争”，不打人，不骂人，不捕人，用“文斗”代替“武斗”，一个人没抓，不到半年时间，就成功改造了那些有违法行为的人。1963年11月，公安部起草的《依靠广大群众，加强人民民主专政，把反动势力中的绝大多数改造成新人》的公安部部长讲话稿，把“枫桥经验”概括为：“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好。”[3] 毛泽东同志看到这份材料后批示“要各地仿效，经过试点，推广去做”[4] 。于是，“枫桥经验”成为社会主义教育运动的典范，全国兴起学习“枫桥经验”的热潮。

改革开放以后，党和国家的工作重心从以阶级斗争为纲转变为以经济建设为中心，我国经济结构、社会结构发生巨大变化，刑事犯罪和社会治安问题凸显，“枫桥经验”发展为“党政动手，依靠群众，预防纠纷，化解矛盾，维护稳定，促进发展”[5] ，成为全国政法战线的一面旗帜。习近平同志担任浙江省委书记期间，高度重视“枫桥经验”。

党的十八大以来，习近平总书记多次对新时代坚持和发展“枫桥经验”作出重要指示和论述。新时代“枫桥经验”发展为“坚持和贯彻党的群众路线，在党的领导下，充分发动群众、组织群众，依靠群众解决群众自己的事情，做到‘小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交’”[6] 。“枫桥经验”成为平安中国建设的榜样。

总之，经过61年风雨洗礼，“枫桥经验”从当初的社会教育经验，发展为后来的社会治安经验和今天的社会治理经验，大致经历了“社会管制——社会管理——社会治理”三个发展阶段。

（二）邓州“四议两公开”的发展历程

“四议两公开”工作法是新世纪以来，邓州适应新情况、解决新问题的新创举。

20世纪末本世纪初，中国的农业、农村、农民问题面临困局，农民负担过重，上访问题突出，干群矛盾严重，“新办法不会用，老办法不管用，硬办法不敢用，软办法不顶用”[7] 的现象非常普遍，不少村党支部和村委会互相推诿扯皮，党组织的凝聚力、战斗力、影响力弱化，有的农村党支部软弱涣散，基层干部几乎到了无能为力的地步。1998年11月，全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》对村务公开制度作出具体规定。2000年前后，河南乡村大力推进村民自治。2004年，邓州市试行“4+2”工作法。2005年，中共邓州市委邓州市人民政府作出《关于在村务公开和民主管理工作中推行“4+2”工作法的决定》，以“党支部提议、村‘两委’商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议和决议公开、实施结果公开”为主要内容的邓州“四议两公开”工作法，成为河南省邓州市的一套村务决策程序和民主监督制度。此后，邓州“四议两公开”工作法在河南省南阳市得到推广。

十多年来，习近平同志先后6次就邓州“四议两公开”工作法作出重要指示批示，“四议两公开”6次被写进中央1号文件，2018年、2019年分别被写进《中国共产党农村基层组织工作条例》和《中国共产党农村工作条例》，成为全国性党建品牌和村级重大事项的民主决策程序和民主监督的制度性安排。邓州“四议两公开”工作法已经由20年前村务公开和民主管理的具体办法，演化为基层治理现代化的有效路径。

从“枫桥经验”和邓州“四议两公开”工作法的发展历程可以看出，“枫桥经验”是一个不断翻新的老经验，在20世纪60年代初期创造，历经社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义现代化建设新时期、中国特色社会主义新时代60余年的考验而经久不衰。邓州“四议两公开”工作法是一个与“枫桥经验”一脉相承、异曲同工的新方法，产生于改革开放和社会主义现代化建设新时期，在中国特色社会主义新时代大放异彩，20年来应用越来越广，影响越来越大。2018年11月，改扩建的“枫桥经验”陈列馆在诸暨市枫桥镇落成，专门展示“枫桥经验”的发展历程与时代价值，供参观者学习考察。2022年6月，设置7大类200余门精品课程和26个现场教学点的南阳市党支部书记学院（“四议两公开”工作法培训中心）在邓州市揭牌成立，截至2024年4月，已经有来自全国各地的15000名基层党支部书记来该学院接受培训。“枫桥经验”和邓州“四议两公开”工作法将对中国基层治理现代化产生更为广泛、更为深远的影响，在全国各地生根、开花、结果。

“枫桥经验”和邓州“四议两公开”工作法，一个产生于20世纪60年代初的浙江诸暨，是当年社会主义教育的成功经验，历经60年推广传播，从社会教育经验发展为社会治安经验，又发展为社会治理经验；一个产生于本世纪初期的河南邓州，是一种村务公开和民主管理的方法，20年来，也从村务公开和民主管理的方法，演化为基层治理体系和治理能力现代化的有效路径。弄清楚二者的同与异，是一个实践问题，也是一个理论问题和学术问题。

（一）从历史的维度看，“枫桥经验”和邓州“四议两公开”工作法都是原创的基层领导方法，但思维导向有别、出发点有所不同

原创性是“枫桥经验”和邓州“四议两公开”工作法的第一个共同点，都是当地党组织顺应历史潮流，为完成时代赋予的历史任务，在基层领导实践中积极、主动、创造性工作的成果。

“枫桥经验”是浙江省委工作队与枫桥干部群众一起在社会主义教育运动试点过程中创造的。邓州“四议两公开”工作法是邓州市委市政府与邓州干部群众一道在村务公开和民主管理的过程中独创的。不过，“枫桥经验”的原始起点是社会教育，用发动和依靠群众进行说理斗争的方式，教育农民群众认识当时国内经济困难、国际暗流涌动、周边局势恶化、蒋介石在台湾鼓噪“反攻大陆”并多次派武装特务偷渡捣乱，少数社会敌对分子心怀不满、蠢蠢欲动的严峻形势，教育那些有违法行为的地、富、反、坏“四类分子”，教育少数有好吃懒做、不务正业、小偷小摸习气的地痞流氓，以达到整顿社会治安、维护社会秩序的目的，是从社会教育这个出发点出发的。邓州“四议两公开”工作法的原始起点是社会管理，通过规范村务公开和民主管理程序，切实推进农村民主法治建设，使村务公开和民主管理真正成为促进农村改革、发展、稳定，构建和谐社会的有力举措。从“四议两公开”的过程看，邓州“四议两公开”工作法是民主基础上的集中和集中指导下的民主的有机结合，是民主集中制的生动实践，是民主集中制的制度化、程序化、常态化、具体化。

（二）从现实的维度看，“枫桥经验”和邓州“四议两公开”工作法都是内生的基层治理经验，但价值理念有别、着眼点有所不同

内生性是“枫桥经验”和邓州“四议两公开”工作法的第二个共同点，都是当地党组织认真贯彻党中央决策，从本地实际出发，上接天线，下接地气，实事求是的结果。

“枫桥经验”发展成为新时代“枫桥经验”。邓州“四议两公开”工作法尽管表述内容未变，但是，表述形式从“4+2工作法”，到“‘四议两公开’工作法”，又可能演变为“‘四议两公开’邓州工作法”或“邓州工作法”，也已经从当初的社会管理经验，发展为新时代的社会治理经验。不过，“枫桥经验”一贯着眼于人的改造，致力于矛盾化解，是通过改造人去化解业已存在的矛盾，减少今后的矛盾。邓州“四议两公开”工作法始终着眼于事的合理，致力于民主决策，在“党支部提议、村‘两委’商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议和决策公开、实施结果公开”的过程之中，让党支部的意图、村委会的意见、党员的意志、村民的意志充分表达，充分交流，充分讨论，最后少数服从多数，在服从多数人的意志、尊重少数人的意见的基础上达成广泛共识，激发深层次认同，从而把村级重大事务办得合情、合理、合法，并事先从根本上减少矛盾、消除矛盾，是一种源头治理，是源头治理的制度化、程序化、常态化、具体化。

（三）从实践维度看，“枫桥经验”和邓州“四议两公开”工作法都是可以复制的基层工作模式，但应用场景有别、切入点有所不同

可复制性是“枫桥经验”和邓州“四议两公开”工作法的第三个共同点，都具有价值观和方法论意义，可以用来指导基层治理，助力基层治理现代化。

新时代“枫桥经验”的“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”，在调处民间纠纷、化解社会矛盾、帮扶刑满释放人员、维护社会稳定、促进社会和谐及用中国式现代化推进中华民族伟大复兴的过程之中，是一种工作原则，是一种工作状态，更是一种工作结果，能够发挥重要的基础性作用。“枫桥经验”强调结果，是从事后解决切入的。邓州“四议两公开”工作法的“党支部提议、村‘两委’商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议和决议公开、实施结果公开”，在民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的过程之中，组织党员和干部群众事前、事中、事后全过程参与、全方位参与，是从事前、事中、事后全过程切入、全方位切入的，是协商民主的生动实践，是全过程人民民主的有益探索，是基层协商的制度化、程序化、常态化、具体化。

（四）从推广维度看，“枫桥经验”和邓州“四议两公开”工作法都是获得中央肯定并向全国推广的基层学习典范，但理论意义有别、侧重点有所不同

可推广性是“枫桥经验”和邓州“四议两公开”工作法的第四个共同点。“枫桥经验”先由毛泽东同志在全国推广，后来，习近平同志又多次作出重要指示和批示，强调要充分珍惜“枫桥经验”，大力推广“枫桥经验”，不断创新“枫桥经验”，把“枫桥经验”坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好。

从理论的高度看问题，新时代“枫桥经验”是依法治理的经验，是以德治理的经验，也是党建引领下的村民自治的经验，其精髓是中国共产党领导下的法治、德治、自治。邓州“四议两公开”工作法也是依法治理的经验，以德治理的经验，党建引领下村民自治的经验，也是中国共产党领导下的法治、德治、自治，其最大的理论贡献和实践价值，是创造性地运用协商民主的方式，解决了中国农村基层民主和基层治理现代化进程中法治、德治、自治的程序问题，为中国农村的法治、德治、自治和基层民主走上制度化、程序化、常态化、具体化提供了一个成功范式。

“枫桥经验”从产生到现在，历时61年了。邓州“四议两公开”工作法也经过了整整20年时间和实践的检验。“枫桥经验”和邓州“四议两公开”工作法是开放的，也是发展的，都处于实事求是、与时俱进、不断丰富完善的过程之中，其现实意义在于其中蕴含的价值观和方法论。具体说来，其现实意义主要体现在以下五个方面。

（一）坚持党的全面领导

东西南北中，党政军民学，党是领导一切的。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。“枫桥经验”和邓州“四议两公开”工作法，都是在党的领导下产生的成功创举。“枫桥经验”是浙江省委工作队在当年的枫桥区进行社会主义教育运动试点的过程中与当地党组织一起总结，受到浙江省委和公安部高度肯定后，毛泽东主席亲自批示，中共中央正式下发文件向全国推广的。习近平同志在浙江省委书记任上，号召全省充分珍惜“枫桥经验”、大力推广“枫桥经验”、不断创新“枫桥经验”；习近平同志担任总书记以后，又要求全党把“枫桥经验”坚持好、发展好。新时代“枫桥经验”的“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”都是在枫桥镇党委和各村党支部的领导下实现的。可见，“枫桥经验”的实践、总结、发展和推广，都是在党的领导下进行的。邓州“四议两公开”工作法先在邓州市推广，后由河南省南阳市委在南阳推广，然后由习近平同志在全党推广的。邓州“四议两公开”工作法的“党支部提议、村‘两委’商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议和决议公开、实施结果公开”，是由村党支部主导的，是一个动员群众、组织群众、教育群众、领导群众的循序渐进和公开透明的过程，成功地将党对农村的领导纳入制度化轨道，将党的领导体现在决策动议上，贯穿在决策过程中，落实在决策执行的结果里。“四议两公开”从始至终都在党支部的领导之下进行。不论是“枫桥经验”，还是邓州“四议两公开”工作法，都是党的领导的结果。“枫桥经验”和邓州“四议两公开”工作法的现实意义，首先是坚持党的全面领导。

（二）坚持全过程人民民主

人民民主是社会主义的生命。基层民主是人民群众直接行使民主权利，依法进行自我管理、自我服务和自我发展的主要形式。全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性。“枫桥经验”和邓州“四议两公开”工作法，都是基层民主的典范。在1963年的社会主义教育运动试点过程中，枫桥区一个人没抓，成功改造有违法行为的地、富、反、坏分子及懒汉、二流子以及小偷小摸、不务正业的人，靠的是人民民主，靠的是人民群众的政治参与，靠的是人民民主专政。新时代“枫桥经验”的“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”，靠的是党领导下人民群众的自我教育、自我管理、自我服务和自我发展。邓州“四议两公开”工作法正式形成的标志，是中共邓州市委邓州市人民政府《关于在村务公开和民主管理工作中推行“4+2”工作法的决定》，可见，邓州“四议两公开”工作法是村务公开和民主管理的工作法。党支部提议、村“两委”商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，是民主决策程序。决议公开、实施结果公开，则是民主监督制度。党支部提议、村“两委”商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，从里到外渗透着协商民主的精神。以“四议两公开”为主要内容的邓州“四议两公开”工作法，充分发扬民主，自觉贯彻民主集中制，在民主的基础上集中，又在集中的指导下民主，通过提议、商议、审议、决议四个步骤，将决策民主具体化，将协商民主和民主集中制程序化，有效防止了决策过程中的议而不决、决而不行，也成功避免了违背民主集中制原则可能导致的独断专行或者团团伙伙、软弱涣散。将邓州“四议两公开”工作法运用于民主选举、民主决策、民主协商、民主管理、民主监督的基层实践，必将有效推动全过程人民民主在基层落地生根，开花结果。邓州“四议两公开”工作法的实质，是一套民主决策程序和民主监督制度，是协商民主和民主集中制的生动实践，是全过程人民民主的有益探索。“枫桥经验”和邓州“四议两公开”工作法为中国特色社会主义新时代坚持全过程人民民主，提供了鲜活的范式。

（三）坚持群众路线

群众路线是中国共产党的根本工作路线。“枫桥经验”和邓州“四议两公开”工作法，都是群众路线的产物，走的就是群众路线。当年，枫桥成为社会主义教育运动的试点地区，为尽快打开工作局面，有一种意见是逮捕一批，批斗一批，矛盾上交。省委工作队组织干部群众开展了一次“要文斗不要武斗”的大讨论，才统一了大家的思想。[8] 枫桥区的具体步骤，一是以生产队为单位，全体社员参加，对“四类分子”进行逐一评审；二是对少数不低头认罪的“四类分子”，以大队为单位进行斗争，但是，在斗争中摆事实，讲道理，不打不骂，允许申辩，以理服人。这个过程，是一个相信群众、依靠群众的过程，是一个动员群众、组织群众、教育群众的过程，也是一个从群众中来到群众中去的过程。邓州“四议两公开”工作法规定，村务重大事项的提议，是在充分征求党员、村民代表及广大村民意见的基础上，由村党支部提议，形成初步意见；村“两委”班子根据支部初步意见，组织班子成员充分讨论，发表意见，按照少数服从多数的原则形成商议意见；村“两委”形成的商议意见在每月10日的党员活动日或根据工作需要随时召开党员大会，提交全体党员进行讨论，形成审议意见；党员大会的审议意见，在党支部领导下，由村委会主持，召集村民代表会议或村民会议讨论，形成决议。邓州“四议两公开”工作法对参会人数、表决方式、公开形式等，都有明确细致的规定。党支部提议、村“两委”商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议与决议公开、实施结果公开，认真贯彻落实依法治国方略，在宪法和法律的范围之内，按照“党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一”的原则，让党支部意图、村“两委”意见和党员意志、村民意志得到充分表达、充分交流、充分尊重和充分体现，妥善处理了党组织与群众自治组织的关系、党员大会与村民代表会议或村民会议的关系、村干部与村民群众的关系，把村民群众自治纳入常态化轨道，成功实现了村民群众的自我管理、自我教育、自我服务和自我监督。“枫桥经验”和邓州“四议两公开”工作法为中国特色社会主义新时代坚持群众路线，提供了鲜活范式。

（四）坚持矛盾不上交

矛盾即分歧，矛盾即冲突，矛盾即问题。矛盾不上交，是“枫桥经验”和邓州“四议两公开”工作法的鲜明特征。20世纪60年代社会主义教育运动试点时期，枫桥区“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”，矛盾没有上交。改革开放以后，进入中国特色社会主义新时代以来，枫桥镇“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，就地化解”，实现了将矛盾化解在基层、解决在萌芽状态的目标。邓州“四议两公开”工作法之所以产生，从始至终就是为了应对和解决改革开放和社会主义现代化建设新时期、中国特色社会主义新时代基层农村面临的新情况、新问题。“四议两公开”的主要事项，包括本村中长期经济发展规划和年度工作计划，支柱产业的规划和落实，公益事业经费筹集、组织实施和管理，集体经济项目的立项、承包，固定资产购建与处理，集体经济的收益与大项开支，集体企业、林果基地及“四荒”地的承包经营，村镇规划、土地征用及耕地、山坡的调整和宅基地的申报，重大救灾救济款物的发放等，涉及村民切身利益，都是极易引发矛盾的敏感事项，用“四议两公开”的方法研究处理这些事项，是预防矛盾、调处矛盾、化解矛盾、实现矛盾不上交的治本之策。基层包括街道乡镇和社区村两个层级。在我国现行体制中，街道是政府派出机构，乡镇是基层政权机构。所谓基层治理，主要是街道乡镇和社区村的治理。基层治理是国家治理的基础，基础不牢，地动山摇。如果街道乡镇和社区村不善于治理，矛盾上交，国家治理就失去了社会基础、政治基础和执政基础。“枫桥经验”和邓州“四议两公开”工作法为中国特色社会主义新时代基层组织坚持矛盾不上交，提供了鲜活范式。

（五）坚持科技赋能

科学技术是第一生产力。现代科学技术的发展，尤其是互联网、大数据、云计算的发展，使科学技术与社会治理的关系越来越密切，科技赋能社会治理的作用越来越凸显。因此，网上“枫桥经验”应运而生，枫桥人采用“一证通办”“一网通办”“拨一拨就灵”“一码解纠纷”“握手言和系统”“融警务平台”等数字化解纠纷新模式，实现了传统治理到现代治理的转变。[9] 2015年以来，邓州市将“互联网+”思维、网络化精细管理和现代信息技术与“四议两公开”结合，建立市乡村三级网络信息平台，推进社会治理网络化、服务群众信息化，变“被动解决问题”为“主动发现问题，第一时间解决问题”，为老品牌赋予了新动能。不论智慧城市，还是数字乡村，基层治理现代化离不开数字化、智能化、智慧化。党的十九届四中全会明确要求“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”[10] 。科技支撑是社会治理体系的关键要素，是基层治理现代化的重要手段和工具。党委领导也好，政府负责也好，民主协商也好，社会协同也好，公众参与也好，法治保障也好，都离不开科技支撑这个手段和工具。“枫桥经验”和邓州“四议两公开”工作法，为中国特色社会主义新时代的基层治理坚持科技赋能提供了新范式。