用好“四议两公开” 构建基层社会治理新格局

用好“四议两公开”  构建基层社会治理新格局

中共深圳市委党校教授  王  鑫

“四议两公开”工作法，是十多年前河南省邓州市从体制机制上破解农村基层组织在推动农村改革发展中遇到的新问题，探索走出的一条农村基层组织建设和民主政治建设新路子的重大创新成果。2018年12月28日施行的《中国共产党农村基层组织工作条例》第六章“乡村治理”第十九条第三款专门把河南省邓州市创造的“四议两公开”工作法写进了条例，要求“村级重大事项决策实行‘四议两公开’，即村党组织提议、村‘两委’会议商议、党员大会审议、村民会议或者村民代表会议决议，决议公开、实施结果公开。”十多年来，“四议两公开”工作法在全国农村基层组织建设中发挥了重要作用，河南省邓州的党员干部为全面从严治党，全面加强农村基层组织建设做出了重大贡献。

党的十九届四中全会《决定》指出：要“健全为人民执政、靠人民执政各项制度。保持党同人民群众的血肉联系，把尊重民意、汇集民智、凝聚民力、改善民生贯穿党治国理政全部工作之中，巩固党执政的阶级基础，厚植党执政的群众基础，通过完善制度保证人民在国家治理中的主体地位，着力防范脱离群众的危险。贯彻党的群众路线，完善党员、干部联系群众制度，始终做到为了群众、相信群众、依靠群众、引领群众，深入群众、深入基层。”《决定》还提出：“健全提高党的执政能力和领导水平制度。坚持民主集中制，完善发展党内民主和实行正确集中的相关制度，提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力。健全决策机制，加强重大决策的调查研究、科学论证、风险评估，强化决策执行、评估、监督。改进党的领导方式和执政方式，增强各级党组织政治功能和组织力。”我注意到，《决定》讲到了要“坚持和发展新时代‘枫桥经验’，”畅通和规范群众诉求表达、既要做到“面对面”，又要善于“键对键”；既要到现场一线体察民情，又要在网上了解民意，努力将矛盾化解在基层。”今年是建国70周年。1959年11月22日，毛主席就枫桥经验作了重要批示。新中国成立之初，我们党面临的最迫切问题是如何巩固基层人民政权。上世纪六七十年代“枫桥经验”是：站起来的中国矛盾不上交，就地解决。实现捕人少，治安好。60年前，枫桥人着眼于巩固基层人民政权，搞好基层治理创造了“六个第一”：第一个敢于让年迈体弱的“四类分子”坐着接受批斗；第一个敢于到县里说理，把被带走的“四类分子”要回村里教育改造；第一个敢于让“四类分子担任植保员”；第一个敢于让表现好的“四类分子”子女入团；第一个敢于让表现好的“四类分子”子女当大队干部；第一个敢于让表现好的“四类分子”子女参军。新时期，枫桥人探索出预防化解矛盾的“四前法”：组织建设走在工作前；预测工作走在预防前；预防工作走在调解前；调解工作走在激化前；并很快在全国基层组织中广泛应用。目前枫桥经济快速发展，枫桥人又提出了：要戴致富帽，先戴安全帽；既出好产品，又出好人品；酒香、衣香，更要书香；多一个球场，少一个赌场，等等。这些新谚语的诞生，体现出枫桥人在基层治理中的远见卓识和胸怀。枫桥人还推出了“新五小工程”：破小案、办小事、解小忧、帮小忙、惠小利。“新五小工程”充分展示出枫桥人以人民为中心、千方百计为群众办实事的真情实意。“枫桥经验”的成功之处，就在于走出了一条农村稳定与发展同步、致富与治安并举的新路子。新时代“枫桥经验”是：“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”。新时代“枫桥经验”的内涵：矛盾不上交，关注的是社会风险防控，除了治安和稳定外，还多了风险管控；平安不出事，是消灭矛盾于萌芽状态满足人民日益增长的美好生活需求，使人民的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更具有持续性；服务不缺位，是专注于政府职能转变，强调民生保障，也是“最多跑一次”改革在乡镇层面的具体表现。小康社会首先是平安社会，新时代枫桥经验最终实现的目标，就是路不拾遗，夜不闭户。

进入新时代，邓州人创造性地提出了“四议两公开”工作法。2009年，习近平同志对“四议两公开”工作法作出重要批示，要求加以完善并在更大范围内推广。这一工作法，既抓住了强化党的领导这个核心，理顺了村“两委”关系，又紧扣推进基层民主政治建设这个根本，让群众来监督，让人人起来负责；既鲜明体现了“一切为了群众，一切依靠群众”这一群众观点，又较好运用了“从群众中来，到群众中去”这一群众工作的方式方法，有利于把党的正确主张变成群众的自觉行动，有利于激发广大群众的主人翁意识，有效地密切了党群干群关系，为破解“兴亡周期律”找到了农村的治理规范。“四议两公开”工作法作为民主决策、民主管理、民主监督的重要方法，将征求民意、讨论决定、接受监督贯穿于全过程，以征询保证科学，以公开保证公正，以协商凝聚共识。“四议两公开”是新时代乡村治理的一把金钥匙，将党的领导机制、村“两委”协调机制、党内基层民主机制和农村村民自治机制有机融合在一起。在不同时期，无论是“枫桥经验”还是“邓州经验”都凸显出不同时代的内涵，助力破解着不同时代的命题。

经过40多年的改革开放，我们党领导人民已经把一个贫困落后的大国建设成为世界第二大经济体。习近平总书记指出：“党和人民的事业发展到什么阶段，党的建设就要推进到什么阶段。”中国特色社会主义进入新时代，党的建设需要有建设世界最强政党的胸襟和气魄。当今世界，执政党的强大往往与国家的现代化密切关联。国家是机器，政党是精神。一个国家被强大政党掌控和领导才能实现高质量发展。进入新时代，党面临的考验更加复杂，更加严峻。习近平总书记指出：“我们党面临的执政环境是复杂的，影响党的先进性、弱化党的纯洁性的因素也是复杂的。”有效应对“两个复杂”，是新时代提高党建质量的紧迫要求。

“枫桥经验”和“邓州经验”给我们的启示和思考是：

一是要解决长期执政带来的政治风险。长期执政对任何执政的政治集团都潜藏着巨大的政治风险。中国封建王朝的第一代、第二代是打江山的，执政时往往有较强的政治能力和奋斗精神。但封建王朝到了第三、第四代就会出现精神懈怠或能力下降，进而导致政治危机甚至政权丧失。中国封建王朝的更替是如此，一些社会主义国家的垮台也是如此，如苏共在执政74年后就分崩离析。习近平总书记在讲“执政能力”的时候加了“长期”两字，意义十分重大。党执政已经70年，需要借鉴历史教训，着力提高各级党组织把关定向的能力、全党团结统一的能力、化解各种风险的能力和做好群众工作的能力。党在长期执政条件下只有提高党的政治建设的质量，才能从容地跳出历史周期律。

二是正确处理党建工作与政治工作的关系。党的决策出台之后，党建工作就是要通过思想政治工作调动人的积极性，为完成党的政治任务提供保证。从一定意义上说，党建工作主要是做疏导人心和凝聚人心的工作。在战争年代，党建工作主要是克服非无产阶级思想，提高阶级觉悟和焕发革命热情。在全面建设现代化时期，党的建设需要回归党的政治工作的初衷，聚焦于解决思想矛盾和充分调动人的积极性。历史经验表明，离开了思想政治工作的党建工作也谈不上党建的质量。党建工作的一个重要任务是加强党的自身建设，通过党内教育管理和优化组织结构，着力提升党组织的组织力。各级党组织开展党建工作，应当在建立健全党的组织体系和保持党的先进性纯洁性上下功夫。新时代提高党建质量，不应只注重党建活动的数量，而应把发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用作为归宿。

三是要构建现代化的农村治理体系。党建引领农村基层治理现代化是实现国家治理现代化的基础工程。实现农村基层社会治理的现代化，需要把党的领导的组织体系与基层社会的自治体系融合起来，进而实现人民的安居乐业。以党组织的领导体系引领社会自治的组织体系，构建农村基层社会治理新格局。要以自治“消解矛盾”，运用民事民议、民事民办、民事民管的办法解决人民内部矛盾。要以法治“定分止争”，引导群众在法律框架下分清是非，在权利义务统一中判断对错。要以德治“春风化雨”，发挥乡贤文化、家风家训、生活礼俗的教化作用，把社会和谐稳定建立在较高的道德水平之上。要以智治“提质增效”，把“脚板走访”与“网络对话”有机结合起来，推动更多社情民意在网上了解、更多矛盾纠纷在网上解决。针对当前农村各类矛盾跨界性增强、传导性加快，容易形成矛盾综合体的特点，要鼓励探索协商、中立评估、第三方调处等矛盾纠纷化解机制，建设纵向贯通、横向集成、共享共用、安全可靠的在线矛盾纠纷多元化解信息系统，满足人民群众对于便捷、高效化解矛盾纠纷的新要求。

四是要建立健全党内制度的执行责任。党的制度的威严，重在各级党组织对党内制度的严格执行。目前，党内制度的覆盖面已经达到了历史最高水平，但在实际工作中依然存在对党内制度随意执行、选择执行和不按程序执行的问题，甚至存在“有法不依”。新时代提高党的制度的执行力，需要把党员对党内制度的高度认同与党组织对党内制度的严格执行统一起来，着力建立和完善党内法规的执行责任，确保党内制度的全面执行。2014年习近平总书记指出：“现有制度都没执行好，再搞新的制度，可以预言也会是白搭。所以，我说一分部署还要九分落实。”为什么有制度未必有制度执行力？因为每一种制度的功效都要靠机制去实现。一种制度建立了人们并不一定会遵守，甚至会反其道而行之。只有当制度形成了机制，也就是人们能够自动地趋向于制度目标的时候，制度才算真正地建立起来了。因此将制度转化为机制是提升制度执行力的关键。制度转化为机制的驱动力来自执行者与时俱进转变理念与提高认知；来自利益相关者利益矛盾的内在自我协调，实现利益相关者利益最大公约数的内在驱动；来自监督、问责等外部控制。

总之，党的建设都是为政治路线服务的，检验党建质量的最终标准，是看对伟大使命的推动作用。对一个政党来说，没有能力的先进性纯洁性是没有意义的，政党的使命就是实现政治目标。因此，新时代提高党建质量必须在先进性纯洁性建设的基础上聚焦于提高党的长期执政能力和领导水平，把实现伟大使命作为提高党建质量的目标导向。